第三节 公民网络参与政策执行：微博打拐（2/2）
作为打击拐卖儿童政策的执行主体，政府相关部门也是政策网络中重要的行动者。他们的行动目标是依法执行打击拐卖儿童的公共政策，解救被拐儿童，打击拐卖儿童的违法犯罪行为。政府相关部门拥有的资源是执法权和行政管理权等政治权威，无论是被拐儿童的解救还是打击犯罪分子都需要政府相关部门依照法定权限执行，这是由政府拥有公权力所决定的。为了达到行动目标，政府相关部门先后开展了五次打击拐卖妇女儿童的专项行动。在微博打拐事件出现后，政府相关部门及其主要负责人在第一事件做出回应，支持微博打拐行动，希望全社会配合公安机关打击拐卖儿童的违法行为。微博打拐也引起了公安部打拐办主任陈士渠的注意，他对此表示支持。2011年2月3日，他在微博上写道：“反对拐卖，人人有责”，“禁绝拐卖、禁绝利用儿童乞讨应该成为全社会的共识。”并表示：“反拐工作任务繁重艰巨，需要大家的支持和帮助……欢迎提供拐卖犯罪线索，对每一条线索，公安部打拐办都会部署核查。”各地公安部门也对网民们的打拐热情予以积极回应。广东中山公安局在其官方微博上称，中山警方将马上联合城管、民政等部门对全市乞讨儿童进行清查。云南省昆明市公安局新闻办主任姚志宏表示：“昆明警方在行动，关注解救乞讨儿童在行动上一定给力。”深圳市公安局局长李铭说，“微博打拐”将传统的“群防群治”与现代科技手段有机结合，不仅给打击拐卖妇女儿童犯罪以震慑，更将明显提高警方的打击效果。深圳警方打击拐卖妇女儿童犯罪离不开广大市民、网友的支持和配合。常州市公安局发布微博：“平安常州微博不微薄，您一旦发现被拐儿童、妇女线索，立即拨打110报警。常州警方将加大打击力度。”河北省公安厅联合《河北青年报》于2011年2月14日正式启动“微博打拐”，如发现河北境内疑似被拐或被强制乞讨儿童可举报至河北省公安厅官方微博。同常州、河北警方一样，“平安北京”、“西安公安”、“安徽公安”、“平安太原”、“刑警在线”等多个公安微博也参与其中，明确表示支持微博打拐行动。公安部门的打拐专项行动取得了较好的效果，截至2011年12月，全国共破获拐卖妇女案件16137起，拐卖儿童案件11777起，共打掉7025个犯罪团伙，刑事拘留49007人；解救被拐儿童18518人，妇女34813人。通过全国打拐DNA数据库比对，为1040名被解救儿童找到亲生父母。政府部门打击犯罪，解救被拐儿童的行动目标基本实现。
4.公益组织
微博打拐也引起社会民间组织的关注，积极加入到救助流浪儿童的行动中，成为政策网络中又一重要行动者。公益组织壹基金于2011年2月启动儿童救助项目，明确项目近期目标为建立丢失儿童数据库和探索乞丐儿童救助个案。作为公益组织的壹基金，其拥有的最主要资源是募集资金的能力，另外其作为正规的公益组织拥有人力资源和广泛的社会号召力，能够吸引社会公益人士参与。此项儿童救助项目由演艺界、体育界和学术界知名人士40余人与壹基金共同发起，首期启动资金由壹基金出资20万元，陈劲松、华楠、李承鹏、王静、薛蛮子、于建嵘、徐小平等人出资52万元共同组成，共计人民币72万元，项目还成立了理事会、监事会和项目管理委员会，壹基金承诺将针对该项目设立项目专账，专款专用，公开透明，按时向社会公布资金使用情况，接受政府、捐赠人、志愿者及公众监督。有了社会各界人士的加盟，儿童救助项目成功启动，并逐步走上正轨，壹基金的行动目标也得以实现。
5.政协委员
微博打拐运动中还有一类特殊的行动者全国人大代表和政协委员。他们的行动目标是履行自身的提案权，影响政府议程。人大代表和政协委员是民意的代言人，具有在人民代表大会和政治协商会议上提出议案的权力，也有对政府工作的监督权。全国政协委员、著名歌手韩红在2011年两会上针对救助流浪儿童提案，关注被解救儿童的安置问题。她在提案中提出四点建议：第一，更新观念，增强未成年人的国家保护意识。第二，设立专门的儿童保护机构。第三，希望国家能够建立合乎国情的“三级监护干预机制”。第四，提出可操作的明确司法干预权。另一位全国政协委员、著名演员濮存昕也表示对打拐的支持。他建议全国公安系统应尽快建立起一支专业的打拐队伍，各地公安机关应当设立专门的打拐机构，配备必要的编制和专项经费。人大代表和政协委员的提案得到了政府部门的重视，行动目标实现。
6.媒体
媒体是政策网络中常见的行动者，其行动目标是利用自身拥有的资源即新闻报道权引发社会高度关注。微博打拐行动发生后，各大主流媒体纷纷迅速回应，表示要重视民间力量的成长，倡导民众参与社会公共事务。东方卫视《东方直播室》栏目还邀请微博打拐热点人物邓飞和被拐儿童彭文乐与父母讲述打拐经过。2011年2月10日，《人民日报》发表时评：“微博打拐验证民众智慧理性”，指出“‘随手拍照解救乞讨儿童’是网络时代典型的公民行动。在知名学者的带动下，这次行动通过微博激荡起一波一波的浪潮。不仅有大量社会名人参与街拍，还有慈善基金参与进来，以求建立数据库和培训志愿者，各地警方也接连出警调查核实，公安部以及许多地方公安机关都明确表态支持这样的民间行动，部分全国人大代表还表示准备在今年两会上就此提案”。“以民间力量参与社会管理，是社会建设不容忽视的力量。随着现代公民的公共意识不断生长，很多公共事务正是因为充分吸纳大众参与，才避免了走向某种偏失。从这个意义讲，充分呵护社会力量的生长与壮大，让社会呈现更大的希望与活力，本身就是现代政府的责任。”2011年2月17日，《解放日报》发表署名文章“微博打拐，如何理性推进社会建设”，文章写到：“‘微博打拐’用一次切近普通人生活场景的实践，呈现出一幅流线型的传播图景：知名学者——微博大V——线下媒体跟踪报道——官方回应并拿出对策。而在这条核心传播链的辐射下，人大代表、热心网友和有关职能部门的积极回应与介入，将整个议题推向了纵深。当大家都在一个共有的美好愿望下，不回避任何可能的观点碰撞、意见互动时，真相与真知灼见令可能相伴而生的盲从、谬误、偏见、短视降到最低。”“只有好而向善的公共生活，才能培育出好而向善的新一代。对于这种好的公共生活所需要的好的公民教养和素质……而这种教养和素质的培育，恰恰需要连续、稳定而充分的公共讨论来塑就。在此方面，众多具有较强公益精神的有识之士，应当仁不让地成为我们共建和谐社会的身体力行者。而他们，正构成当下微博平台上最有影响力的核心人群。如果在这样一个平台上，能形成一种开明平和、不浮不躁、彬彬有礼、诉诸理性的氛围，相信将为开时代之风气做出示范。”媒体所给予微博打拐的充分报道引发全社会更大的关注和更深刻的思考，行动目标也得到实现。
（二）政策网络运行机制：合作治理
在微博打拐案例中，网民、政府、社会知名人士、公益组织、媒体等多元行动者为了解救被拐儿童通过微博这一信息发布平台展开了手手相传的大救援，形成了公民网络参与政策执行的政策网络。微博打拐政策网络的运行机制是多元行动者的合作治理。区别于传统管制型政府模式，治理是一种新型公共行政管理模式，它强调多元治理主体相互合作，共享管理权力，通过多元的治理手段增进和实现公共利益。1995年全球治理委员会发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对“治理”做出了明确的定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。“相对于统治，治理是一种趋势，这一趋势必定意味着国家政府——社会关系的调整。调整的目的在于应对原先政治社会格局中的不可治理性。在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代。”治理意味着公共管理中出现了基于政府但不限于政府的参与主体，参加行动的组织和个人相互依赖，为了达到目标而交换资源。多中心化、自治和分权是治理理念的核心主张。政府和公民的角色发生了根本性变化，国家政府的责任主要体现在整合、动员与调控，公民不再仅仅充当被管理者或是消费者的角色，而是更加积极主动地参与到公共事务和政府决策中来。张康之、张乾友认为：“多元治理主体的出现已经带来了治理关系的根本性变化，治理者与被治理者之间的界线被打破，治理者与被治理者的角色处于流动的和不确定的状态之中，在此时此地是治理者，而在彼时彼地则又是被治理者；面对某个方向是治理者，而面对另一个方向又是被治理者；治理者与被治理者的角色扮演都因事、因时而不同。这样一种情况显然是既有的社会治理模式所无法包容的，所以，它意味着必须建构起一种全新的社会治理模式与之相适应。这种社会治理模式就是合作治理。”合作治理是微博打拐案政策网络的运行机制，多元参与主体为了达到解救被拐儿童的统一目标展开行动，在行动过程中结成了政府与公民、社会组织与公民、公民与公民之间的多重合作治理关系。
1.政府与公民的合作
打击拐卖儿童是政府相关部门的职责所在，为此全国先后开展了五次集中打击拐卖儿童犯罪活动的专项行动。但在微博打拐案中，广大网民和爱心人士参与到解救被拐儿童的行动中来，与公安机关密切配合，实现了政府与公民的合作共治。主张“公民治理”行政模式的美国学者理查德·C·博克斯倡导将以往的“政府中心”转变为“公民中心”，构建适应后工业时代的公共治理新模式——公民治理模式。在博克斯看来，在新型的公共事务治理过程中，公民是积极的“参与者”和“治理者”，而不是传统的被动接受者，基层公共事务的治理应该从以官僚为中心转变为以公民为中心。公民积极主动参与基层公共事务，而政治代理人应该充当“协调者”而不是发号施令者。
在微博打拐案中，公民与政府成功合作的达成是政府与公民相互借力的结果。公民借助公安部门在打拐解救儿童方面的专业性和权威性，政府部门借助公民的热情和集体力量，从而在解救、保护被拐儿童上达到善治和共治的目的，这一过程既体现了公民力量的强大，又说明了政府职能的有限。一方面，微博打拐中公民不但真正参与了政策执行过程，而且对政策目标的实现起到了重要的作用。网民通过传递被拐儿童的信息和图像，为政府专项行动提供了大量的线索。网民发布、转发丢失儿童和疑似被拐儿童信息，自主联系和确认，与此同时第一时间与警方联系，公民与警方通力合作，密切配合，共同寻找、解救被拐儿童，打击犯罪分子。公民的集体行动爆发了巨大的能量，对成功解救被拐儿童起到了至关重要的作用。另一方面，微博打拐体现了政府职能的有限性。治理理论的提出是基于有限政府的前提。在当今网络信息社会，社会公共事务日趋复杂多样，信息以几何级的方式海量增长。实现良好的公共管理需要掌握全面的信息，做出理性的决策。作为传统信息拥有者和垄断者的政府在网络信息时代也不得不面对信息不足的困境，这导致了政府理性的不足、政府能力的下降。在微博打拐案例中，虽然公安部门有丰富的打击犯罪的经验和专业技术，但是缺乏全面的解救被拐儿童的信息，这极大影响了政府的政策执行能力。而公民利用互联网微博平台实现了信息的快速传递和分享，不计其数的微博粉丝通过转发微博能在短时间内发布和获取大量的信息，有效地弥补了政府能力的不足。正是因为政府能力和政府信息的不足才为公民有效参与提供了空间和可能性，使公民与政府取长补短，在解救被拐儿童的工作中通力协作。
2.社会组织与公民的合作
微博打拐案例中还集中体现了社会组织与公民的合作。市民社会在我国尚处于发展的起步阶段，而市民社会的一大标志就是社会组织、民间团体的大量涌现。对于公民治理而言，社会组织的发展壮大是治理理论兴起的一个基础，一个发育健全、独立自主的公民社会是实现良好治理的社会根基。因为无论是个人自由，还是有限政府，都以发达的公民社会为前提。壹基金是一个追求公共利益的非政府组织，以实现慈善公益为行动目标。在微博打拐事件发生后，壹基金主动发起了儿童救助项目，并号召了几十位社会知名人士参与其中。微博打拐中社会组织成功发挥了独特的作用，在没有政府组织参与的情况下实现了非政府组织在公共事务中与公民的合作治理。正如詹姆斯·N·罗西瑙在《没有政府的治理》一书中讲到：“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力使别人服从”，“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。”
3.公民之间的合作
微博打拐案例中还体现了公民之间的合作。现代社会是陌生人的社会，人与人之间感情越发冷漠，特别是市场经济的发展一方面带来了经济的繁荣和物质的丰富，但是也导致了人与人之间关系的疏远。现代社会中每个人都是理性经济人，只为了自己的利益着想，社会道德出现滑坡，人与人之间缺乏信任。然而，互联网的出现使原本冷漠的人际关系发生了改变。在网络上隐匿了身份的人们更为容易实现彼此认同，建立良好的人际关系。在微博打拐案例中，包括诸多社会知名人士在内不计其数的网民为了拯救被拐儿童这个统一的目标行动整齐划一，无论是在网络上还是在救助孩子的现实中紧密配合，建立起良好的互助合作关系。在拯救被拐儿童彭文乐的案例中，媒体人邓飞首先发布寻找彭文乐的微博，大量网友立刻转发帮助寻找线索，回家过年的某大学生发现酷似彭文乐的孩子后联系家人确认，热心公益的人们通过一环接一环的通力协作实现了解救被拐儿童的行动目标。
（三）政策网络特征
微博打拐案例中，多元行动者共同参与了打击拐卖儿童的政策执行过程，构成了公民网络参与公共政策执行的政策网络。
微博打拐案例中容纳了社会知名人士、广大网民、政府相关部门、政协委员、社会公益组织、媒体等多元行动者。每一个行动者凭借自身的优势资源展开行动，但是行动是紧密围绕着解救被拐儿童、打击拐卖儿童的违法犯罪行为展开。公安部门作为主管部门和政策的主要执行者在本案中并没有处于主导地位，相反社会知名人士、普通网民、社会组织等行动者成为微博打拐的主要力量。多元行动者之间展开了多种合作，公民和社会组织在社会治理中的作用得到充分的彰显。政府与社会实现了良性互动，为了共同的“善治”目标通力协作，最终成功地实现了解救被拐儿童的行动初衷，同时也大幅度提高了公共政策的执行效果。